Oleh: I Wayan Sutana
Pendahuluan
Sejalan dengan semangat reformasi untuk meningkatkan kebebasan di dalam mengelola kekayaan daerah secara mandiri, maka dibuatlah suatu peraturan mengenai otonomi daerah dan pemekaran wilayah demi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menjaga persatuan bangsa di dalam mewujudkan tujuan nasional. Hal ini ditandai dengan pemberlakuan UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian dirubah menjadi UU 32/2004. Semangat otonomi daerah itu sendiri salah satunya bermuara kepada keinginan daerah untuk memekarkan diri yang kemudian diatur dalam PP 129/2000 tentangPersyaratan Pembentukan, dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah yang dirubah menjadi PP 78/2007. Semua ini mengarah pada suatu desentralisasi kekuasaan.
Bahaya desentralisasi (Prud’Homme, 1985) dengan potensi dan kemampuan setiap daerah berbeda-beda, terutama dalam pemilikan sumber daya, sementara desentralisasi berarti memberikan kewenangan yang luas kepada daerah dalam mengurusi aktivitasnya termasuk aktivitas ekonomi. Daerah bebas dalam mengolah sumber daya, menerapkan kebijakan fiskal. Karena potensi dan kemampuan daerah berbeda-beda, maka disparitas antar daerah akan semakin tinggi. Daerah yang kaya dan memiliki struktur ekonomi yang lebih seimbang akan melaju cepat, sementara itu daerah yang miskin akan ketinggalan.
Untuk menghindari hal itu perlu dibuat suatu kebijakan desentralisasi fiskal. Ditandai dengan dikeluarkannya UU 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (PKPD) yang kemudian dirubah menjadi UU 33/2004. Kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia dilakukan dengan konsep yang cukup bagus dimana ditekankan pada perimbangan keuangan antara pusat dan daerah sehingga tidak terjadi ketimpangan dalam mewujudkan tujuan nasional. Kebijakan desentralisasi fiskal dilakukan dengan dana transfer dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) ke Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) untuk membantu daerah dalam membiayai pembangunannya. Selain itu sekarang juga dibuat suatu kebijakan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dengan meningkatkan local tax power.
Kebijakan tersebut secara tidak langsung akan menjadi suatu daya tarik tersendiri untuk melakukan pemekaran wilayah karena akan mendapat transfer dari pemerintah pusat dan daerah mendapatkan suatu power yang lebih besar untuk melakukan pungutan pajak daerah dalam rangka mendanai APBD-nya.
Untuk memitigasi risiko fiskal atas pemekaran wilayah yang tidak terkendali dan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat maka perlu dibuat suatu kebijakan desentralisasi fiskal yang bisa menstimulir penggabungan wilayah dan menekan pemekaran wilayah untuk efisiensi dan efektivitas dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat.
Kebijakan Desentralisasi Fiskal di Indonesia Saat Ini
Desentralisasi fiskal merupakan salah satu komponen utama dari desentralisasi. Agar pemerintah daerah melaksanakan fungsinya secara efektif, dan diberikan kebebasan dalam pengambilan keputusan penyediaan pelayanan di sektor publik, maka mereka harus didukung sumber-sumber keuangan yang memadai baik yang berasal dari PAD termasuk surcharge of taxes, Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, Pinjaman, maupun Subsidi/Bantuan dari Pemerintah Pusat.
Desentralisasi fiskal dilaksanakan dengan mekanisme transfer dana dari APBN dalam kaitan dengan kebijakan keuangan negara yaitu untuk mewujudkan ketahanan fiskal yang berkelanjutan (fiscal sustainability) dan memberikan stimulus terhadap aktivitas perekonomian masyarakat, maka dengan kebijakan desentralisasi fiskal diharapkan akan menciptakan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah yang sepadan dengan besarnya kewenangan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah otonom.
Sesuai dengan Undang-Undang nomor 32 dan 33 Tahun 2004 bahwa perimbangan keuangan pusat dan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal mengandung pengertian bahwa kepada daerah diberikan kewenangan untuk memanfaatkan sumber keuangan sendiri dan didukung dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.
Kebijakan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dilakukan dengan mengikuti pembagian kewenangan (money follows function). Hal ini berarti bahwa hubungan keuangan antara pusat dan daerah perlu diberikan pengaturan sedemikian rupa, sehingga kebutuhan pengeluaran yang akan menjadi tanggung jawab daerah dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan yang ada.
Pembiayaan penyelenggaraan pemerintah berdasarkan asas desentralisasi dilakukan atas beban APBD, pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelaksanaan asas dekonsentrasi dilakukan atas beban APBN dan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka tugas pembantuan dibiayai atas beban anggaran tingkat pemerintahan yang menugaskan.
Selanjutnya dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, dan pelayanan kepada masyarakat berdasarkan asas desentralisasi, kepada daerah diberikan kewenangan untuk memungut pajak/retribusi (tax assignment) dan pemberian bagi hasil penerimaan (revenue sharing) serta bantuan keuangan (grant) atau dikenal dengan Dana Perimbangan.
Di samping itu daerah juga diberi kewenangan untuk melakukan pinjaman baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Pinjaman tersebut dapat berupa pinjaman jangka pendek untuk membiayai kesulitan arus kas daerah, dan pinjaman jangka panjang untuk membiayai kebutuhan pengeluaran penyediaan sarana dan prasarana daerah.
Kebijakan desentralisasi fiskal dari sisi pendapatan yang cukup krusial dan terbaru adalah dengan semakin banyaknya pajak yang bisa dipungut oleh daerah dengan dikeluarkannya UU nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Ini kemungkinan adalah strategi untuk meningkatkan PAD kemudian mengurangi transfer dana perimbangan dan pada akhirnya menciptakan kemandirian fiskal di setiap daerah dalam mensejahterakan masyarakatnya.
Sumber-sumber pembiayaan daerah yang utama dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal adalah PAD, Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH) dalam bentuk bagi hasil penerimaan (revenue sharing), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK) terkahir melalui Pinjaman daerah
Secara umum tujuan pemerintah pusat melakukan transfer dana kepada pemerintah daerah adalah sebagai tindakan nyata untuk mengurangi ketimpangan kemampuan fiskal, baik vertikal maupun horizontal dan suatu upaya untuk meningkatkan efisiensi pengeluaran pemerintah dengan menyerahkan sebagian kewenangan dibidang pengelolaan Keuangan Negara dan agar manfaat yang dihasilkan dapat dinikmati oleh rakyat di daerah yang bersangkutan.
Pelaksanaan kebijakan desentralisasi fiskal tahun anggaran 2001 yaitu telah ditransfer dana APBN sebesar Rp 81,67 Triliun yaitu 5,7% dari PDB, padahal pada tahun anggaran 2000 jumlah dana yang ditransfer ke dalam APBD melalui dana perimbangan berjumlah Rp 33,5 Triliun yaitu 7,0% dari PDB. Dan 9 tahun kemudian dalam APBN tahun 2010, alokasi dana perimbangan direncanakan sebesar Rp293,0 triliun atau 4,8 persen terhadap PDB.
Sejalan dengan peningkatan transfer dana dari pemerintah pusat ke Pemda yang besaran jumlahnya cukup signifikan melalui dana perimbangan, telah memperkecil tanggung jawab pengelolaan keuangan pemerintah pusat secara umum. Sebaliknya proporsi dana yang menjadi bagian dalam APBD merupakan tanggung jawab Pemerintah Daerah (Pemda) telah meningkat semakin tajam.
Pemekaran Wilayah di Indonesia
Pemekaran wilayah di Indonesia menjadi suatu hal yang tidak bisa dibendung. Kita bisa lihat sejak tahun 1999, terdapat 205 (7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota) daerah pemekaran, 524 (33 provinsi, 398 kabupaten, dan 93 kota) daerah otonomi pada tahun 2009. Selain itu, pada tahun ini juga diusulkan 20 daerah pemekaran baru diantaranya tujuh provinsi baru, 12 kabupaten, dan satu kota. (Mardiasmo,2010)
Pemekaran wilayah ini disebabkan oleh banyak hal yang diantaranya adalah peraturan yang terlalu longgar dan implementasinya yang dipolitisasi.
Pertimbangan politis cenderung lebih dominan ketimbang aspek teknis pemerintahan, seperti ketersediaan aparat pemerintahan dan legislatif dan kapasitas manajemen pemerintah. Demikian juga dengan aspek sarana dan prasarana pemerintahan dan pembelajaran tata kelola pemerintahan dan sebagainya yang tampaknya masih sangat lemah.
Terbatasnya kapasitas pemerintah dalam melakukan pembinaan terhadap daerah otonom baru (DOB). Sementara itu, proses pendampingan absen mengantarkan DOB menuju daerah mandiri dan mampu melakukan pemerintahannya. Adanya proses 'pembiaran' ini menyebabkan sebagian besar DOB bermasalah dan gagal memenuhi syarat esensi maksud didirikannya pemerintahan daerah baru.
Selain itu, penyelenggaraan pemerintahan di daerah otonom baru kurang efektif, seperti kapasitas manajemen pemerintahan yang tidak memadai, kualitas SDM aparat pemerintah daerah (pemda) dan legislatif yang rendah, sarana dan prasarana pemerintahan yang minim, timbulnya konflik perbatasan atau lokasi ibu kota, pelayanan publik tetap buruk, kesejahteraan masyarakat tidak meningkat, dan demokrasi lokal tidak membaik.
Padahal, esensi pemekaran daerah adalah untuk memperpendek rentang kendali (span of control) antara pengambil kebijakan dan masyarakat dan juga untuk menciptakan pemerataan pembangunan. Konsentrasi kegiatan dan pertumbuhan pembangunan yang selama ini berada di ibu kota pemda perlu dicarikan solusinya.Oleh karena itu, upaya bagi-bagi kekuasaan di tingkat lokal semestinya tidak mendominasi alasan pemekaran yang oleh kalangan tertentu disebut sebagai 'aspirasi rakyat'.
Lepas dari itu, pro dan kontra pemekaran daerah pun tak terelakkan belakangan ini. Bagi yang pro, mereka lebih mempertimbangkan faktor kepentingan politik ketimbang memikirkan manfaatnya untuk masyarakat luas. Bagi yang menolak pemekaran, mereka menilai bahwa permasalahan yang dihadapi sebagian besar daerah otonom baru perlu dicarikan solusinya dengan cara membenahi proses dan mekanisme pemekaran secara jelas dan dapat dipertanggungjawabkan sehingga munculnya DOB tak akan membebani belanja daerah dalam APBN.
Implikasi Pemekaran Wilayah di Indonesia dan Kebijakan Desentralisasi Fiskal untuk Memitigasi Risiko Fiskal
Studi dampak pemekaran daerah secara komprehensif belum pernah dilakukan. Namun demikian, beberapa studi telah mulai melihat secara parsial apa yang terjadi di beberapa daerah otonom baru. Bappenas (2005) telah menghasilkan KajianPercepatan Pembangunan Daerah Otonom Baru (DOB). Kajian ini secara khusus mempelajari permasalahan yang terkait pembangunan daerah otonom baru dan sektor yang menjadi andalan dalam pengembangan ekonomi. Wilayah yang menjadi lokasi kajian yakni Kabupaten Serdang Bedagai (Sumatera Barat), Kabupaten Sekadau (Kalimantan Barat), Kota Tomohon (Sulawesi Utara), Kabupaten Sumbawa Barat (NTB) dan Kota Tasikmalaya (Jawa Barat).
Studi tersebut menyimpulkan bahwa pada aspek keuangan daerah, telah terjadi peningkatan pendapatan asli daerah meskipun pada umumnya ketergantungan terhadap Dana Alokasi Umum masih tinggi. Di samping itu, juga terjadi peningkatan pada proporsi belanja pembangunan meskipun proporsi terhadap belanja rutin masih kecil. Namun demikian penilaian responden masyarakat menunjukkan belum adanya perubahan antara sebelum dan sesudah pemekaran.
Evaluasi juga dilakukan oleh beberapa lembaga, baik pemerintah maupun nonpemerintah, menunjukkan bahwa pemekaran cenderung berdampak negatif ketimbang positif. Beberapa dampak negatif tersebut adalah (a) pemekaran menciptakan perluasan struktur yang mengakibatkan beban berat pembiayaan; (b) rendahnya kapasitas fiskal yang menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan dengan berbagai cara yang justru merugikan masyarakat dan berakibat terhadap munculnya kesenjangan; (c) pertambahan jumlah pemerintah daerah secara simultan meningkatkan belanja dalam APBN dan ini membebani pemerintah pusat.
Studi The Asia Foundation, Partnership, hingga Bank Dunia (2006) memperlihatkan kabar baik dan kabarburuk otonomi daerah. Kabar baik, antara lain, ditunjukkan tumbuhnya inovasi dan bestpractices di sejumlah daerah dalam pelayanan publik pro-rakyat miskin. Itu pula yang dibangun10 tokoh pilihan Tempo tahun 2008 dan edisi khusus Tempo (17-23 Agustus 2009) yang berisi"9 Daerah Bintang" yang dinobatkan sebagai daerah unggul dalam memenuhi hak-hak dasar warga seperti amanat konstitusi. Namun, di balik kabar baik, ada banyak kabar buruk: lokalisme yang eksklusif, local capture, praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme, konflik lokal, birokrasiyang payah, serta pelayanan publik yang sulit diakses orang miskin.
Pemekaran daerah yang saat ini marak terjadi di Indonesia kemungkinan akan memberikan dampak fiskal terhadap keuangan negara pada 2011 dan 2012.
Pemekaran daerah tentu tidak akan membebani keuangan negara bila daerah pemekaran tersebut mengikuti daerah induknya. Tetapi, buruknya pengelolaan keuangan daerah menjadi perhatian pemerintah pusat. Banyaknya daerah pemekaran juga memaksa tingginya dana transfer ke daerah untuk DAK, khususnya di bidang sarana dan prasarana pemerintah. Di tahun 2010 ini pemerintah telah menyiapkan Rp20,6 triliun (0,3% dari PDB) untuk DAK. Sedangkan DAU yang dianggarkan sebesar Rp 195,8 triliun (3,2% dari PDB).
Sejak otonomi dan desentralisasi, dana APBN banyak yang mengalir ke daerah dalam bentuk DAU, DAK, dan DBH. Jika dicermati,hanya 35 persen belanja APBN yang merupakan belanja pemerintah pusat murni. Sisanya adalah belanja pemerintah daerah serta belanja pemerintah pusat di daerah melalui dana dekonsentrasi, tugas pembantuan, serta subsidi. Tetapi, meskipun 65 persen APBN berputar di daerah, dana tersebut tidak linear dengan peningkatan kesejahteraan rakyat. Sebanyak 18 dari 33 provinsi mengalami peningkatan jumlah warga miskin, di 15 provinsi sisanya jumlah kemiskinan menurun. Korelasi antara transfer per kapita dan persentase penduduk miskin rentang 2006-2007 hanya 0,5, bahkan mendekati nol (0).
Saat ini, secara rata-rata tingkat desentralisasi fiskal Indonesia lebih tinggi daripada negara maju dan Asia kecualli Cina. Dengan catatan pengeluaran desentralisasi selama kurun waktu 2005-2008 adalah di sektor pendidikan, yaitu sekitar 23% dari belanja pemerintah daerah. Namun akibat desentralisasi itu, hampir 80% anggaran hanya untuk membiayai aparat (belanja pegawai) di daerah hasil pemekaran, bukan untuk membangun atau pengembangan daerah tersebut. (Kajian UNDP). Tepatnya, ada 44 daerah yang belanja APBD-nya lebih banyak untuk belanja pegawai yang nilainya mencapai 80%. Jika ini terjadi pada setiap DOB yang mengalami pemekaran di tahun ini, maka APBN akan terkuras hanya untuk membiayai pegawai tanpa melakukan pembangunan di daerah tersebut dan ini merupakan risiko fiskal yang cukup signifikan.
Untuk memitigasi risiko tersebut pemerintah seharusnya menerapkan suatu kebijakan desentralisasi fiskal yang lebih memadai untuk menekan pemekaran wilayah dan mendorong penggabungan wilayah demi untuk alasan ekonomis, efektivitas dan efisiensi dalam mewujudkan tujuan nasional.
Kebijakan mengenai transfer dana perimbangan harus dibatasi dengan suatu syarat tertentu, dengan meningkatkan transfer DAK yang syaratnya dimodifikasi disesuaikan dengan kondisi kemampuan fiskal daerah tersebut dan kemudian membuat suatu formulasi DAU yang baru sehingga tidak ada indikasi setiap wilayah yang baru berdiri langsung mendapatkan DAU yang memadai tanpa asistensi dan pengawasan dari pemerintah pusat.
Dengan adanya pemekaran wilayah yang marak menurut penulis seharusnya pemerintah meningkatkan specific grant dan mengevaluasi serta bila memungkinkan mengurangi pemberian block grant agar pembangunan tepat sasaran.
Kebijakan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah yang dilakukan dengan mengikuti pembagian kewenangan (money follows function) menurut penulis seharusnya ditambah satu unsur yaitu control. Dengan adanya control maka daerah akan menggunakan dana perimbangan dengan lebih transparan dan tepat sasaran.
Wilayah yang menggabungkan diri harusnya diberikan insentif fiskal dengan dana perimbangan khusus di dalam menata kembali wilayahnya. Penggabungan daerah harus dibuatkan suatu grand design yang jelas dan aturan khusus mengenai pendanaan yang diberikan kemudian pengaturan wilayahnya diatur dengan peraturan yang jelas dengan tidak mengurangi pelayanan publik yang diberikan kepada masyarakatnya.
Peningkatan local tax power seharusnya dilakukan dengan hati-hati dan bertahap sampai suatu kondisi dimana pemekaran wilayah sudah tidak berkembang secara cepat dan suasana kondusif. Ini memungkinkan penggunaan dana yang diperoleh dari pajak dapat dikelola dengan baik dan dialokasikan dengan benar. Dengan pendewasaan dan peningkatan manajemen pengelolaan keuangan daerah dimungkinkan untuk meningkatkan local tax power. Jadi menurut penulis sebaiknya manajemen pengelolaan keuangan daerah ditingkatkan sampai tingkat yang memadai terlebih dahulu, kemudian secara bertahap diikuti dengan peningkatan local tax power. Ini untuk mencegah penggunaan dana oleh daerah-daerah yang baru tanpa arah kebijakan yang jelas karena masih perlu banyak belajar di dalam mengelola keuangan daerah. Jadi untuk kondisi saat ini yang masih dalam tahap mencapai kestabilan dan terjadi pemekaran wilayah secara cepat maka Pemerintah seharusnya belum meningkatkan local tax power secara signifikan seperti halnya dengan mengeluarkan UU nomor 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah.
Dampak fiskal atas penerapan UU nomor 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah perlu dikaji lebih lanjut dalam mencapai suatu peningkatan kesejahteraan daerah tanpa mengganggu kestabilan fiskal pemerintah pusat.
Dan terakhir, menurut penulis harus dibedakan kebijakan desentralisasi fiskal dalam beberapa kelompok sesuai dengan kemampuan fiskal dan umur DOB untuk bisa memberikan terapi yang tepat dan asistensi yang memadai menuju kemandirian fiskal dan pada akhirnya meminimalisir risiko fiskal daerah itu sendiri dan secara nasional mampu mencapai ketahanan fiskal yang berkelanjutan (fiscal sustainability).
Kesimpulan
Pemerintah seharusnya memfokuskan diri pada penekanan pemekaran wilayah, kemudian menyusun suatu grand design desentralisasi fiskal yang mendorong peningkatan pelayanan publik dalam meningkatan kesejahteraan masyarakat. Termasuk peningkatan local tax power untuk mendorong kemandirian dan meningkatkan kapasitas fiskal daerah.
Pemekaran wilayah menjadi suatu tantangan di dalam menyiapkan kebijakan desentralisasi fiskal yang lebih baik dalam memitigasi risiko fiskal demi dalam mencapai tujuan nasional. Pemerintah harus lebih meningkatkan suatu fungsi control dan asistensi untuk DOB hasil pemekaran. Kemudian membuat suatu kebijakan yang mendorong penggabungan wilayah dan pemberdayaan masyarakat secara lebih komprehensif dengan insentif fiskal yang jelas terutama untuk DOB yang bermasalah dan saling bergantung satu dengan yang lainnya.
Daftar Pustaka
BPPK.2005.”Pengantar Keuangan Publik”.jakarta:penerbit LPKPAP PRESS.
Nota Keuangan dan RAPBN tahun 2010
Presentasi, “Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah” oleh Bapak Mardiasmo
R Siti Zuhro.2009. “Pemekaran Daerah Dan Implikasinya”
Building and Reinventing Decentralized Governance Project, Bappenas bekerjasama dengan UNDP.” Studi Evaluasi Pemekaran Daerah”.
No comments:
Post a Comment